風能太陽能歸屬難定 專家稱屬憲法界定模糊地帶
2012-07-06
《黑龍江省氣候資源探測和保護條例》引爭議
風能太陽能到底歸誰
6月14日，黑龍江省通過了《黑龍江省氣候資源探測和保護條例》（以下簡稱《條例》），其中規(guī)定企業(yè)探測開發(fā)風能及太陽能資源必須經(jīng)過氣象部門批準，氣候資源屬國家所有。這引起了公眾爭論。氣候資源是否應(yīng)歸國家所有？氣象部門介入風能太陽能的探測環(huán)節(jié)是否合理？記者采訪了中國氣象局、黑龍江氣象部門以及有關(guān)法律專家。
風能和太陽能是否為國有？
氣象部門認為，憲法規(guī)定自然資源歸國家所有，而風能和太陽能屬自然資源，應(yīng)歸國有；法律專家表示，憲法提到的七種自然資源不包括風能、太陽能，法條具有排他性，不能作擴張解釋。
黑龍江省人大審議通過的這個《條例》提出“氣候資源為國家所有”，對此，有公眾質(zhì)疑，風能和太陽能到底歸誰所有？
中國氣象局政策法規(guī)司有關(guān)負責人表示，《條例》是依據(jù)《中華人民共和國氣象法》等法律規(guī)定，結(jié)合黑龍江省實際需要制定的，法律依據(jù)充分，中國氣象局對該《條例》的制定出臺和貫徹實施是支持的。該負責人說，風能、太陽能資源是氣候資源的重要組成部分，根據(jù)《氣象法》第十五條規(guī)定，中國氣象局組織開展風能、太陽能資源探測是職責所在。
黑龍江省氣象局有關(guān)人士表示，風能和太陽能等氣候資源屬于自然資源，“氣候資源為國家所有”的主要依據(jù)是《中華人民共和國憲法》中有關(guān)自然資源的規(guī)定。《憲法》第九條規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外?！蓖瑫r，《中華人民共和國物權(quán)法》第四十八條也規(guī)定，“森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，屬于國家所有，但法律規(guī)定屬于集體所有的除外。”
對此，中國政法大學副教授汪慶華提出，《憲法》第九條中提到的七種自然資源不包括風能、太陽能，法條具有排他性，不能作擴張解釋?！耙罁?jù)憲法，七種資源中只有礦藏、水流才是專屬國有，其他五種資源一定情況下可以屬集體所有，更進一步，《憲法》的解釋權(quán)專屬全國人大常委會。地方人大對憲法的條款進行擴張解釋，超越職權(quán)。”
有法律界人士認為，憲法里規(guī)定礦藏等自然資源歸國有，但這是指易被破壞的不可再生資源，而在大眾的理解中，風能太陽能這樣的不太能被破壞的可再生資源與它們是有區(qū)別的，憲法中也沒有明確界定，屬于模糊地帶，目前爭議較大。
中國政法大學法治政府研究院副院長王敬波教授認為，風能、太陽能等屬于自然資源中的氣候資源，和礦藏、水流等自然資源不同，是可再生資源，而且礦藏、草原、灘涂等自然資源與國家領(lǐng)土有密切關(guān)系，風能、太陽能具有流動性，在認定其與國家領(lǐng)土的關(guān)系時存在困難。
那么風能、太陽能到底歸誰所有？法律上對其歸屬權(quán)問題是否做了明確界定？汪慶華稱，目前只能認為風能、太陽能是公共領(lǐng)域的自然資源，并不適合界定它的所有權(quán)。
有觀點認為，一些無形的自然力（如電力、熱能、光線等）在人為控制的前提下可以成為物權(quán)的客體，風能、太陽能在開發(fā)中是受人控制的，是可以成為物權(quán)客體的。對此，汪慶華稱這并不矛盾，物權(quán)法是針對私有財產(chǎn)保護而制定的。它恰可以說明，誰開發(fā)風能太陽能，誰就擁有開發(fā)的收益。
氣象部門應(yīng)否介入探測環(huán)節(jié)？
氣象部門稱，加強管理有利于規(guī)范風能、太陽能探測方法，提高數(shù)據(jù)準確性，也便于有密級資料的控制；法律專家表示，國家對新能源的勘探、開發(fā)和利用有管理的必要，但氣象數(shù)據(jù)是否“涉密”應(yīng)由保密機關(guān)設(shè)定，不能由個別行政機關(guān)或事業(yè)單位自行確定。
《條例》規(guī)定，“從事氣候資源探測活動，應(yīng)當經(jīng)省氣象主管機構(gòu)批準”，“從事氣候資源探測活動的單位，應(yīng)當按照國家規(guī)定向省氣象主管機構(gòu)匯交氣候資源探測資料，氣候資源探測資料未經(jīng)復(fù)核不得使用”。
中國氣象局政策法規(guī)司有關(guān)負責人解釋，《氣象法》第三十四條規(guī)定：“各級氣象主管機構(gòu)應(yīng)當組織對城市規(guī)劃、國家重點建設(shè)工程、重大區(qū)域性經(jīng)濟開發(fā)項目和大型太陽能、風能等氣候資源開發(fā)利用項目進行氣候可行性論證”。按此規(guī)定，各級氣象主管機構(gòu)負責上述項目的氣候可行性論證，項目是否立項由發(fā)改部門負責審批。
中國氣象局有關(guān)人士表示，統(tǒng)一組織開展風能、太陽能資源的觀測，有利于規(guī)范風能太陽能觀測方法、觀測設(shè)備精度、風能太陽能資源評價方法，形成較為準確的觀測結(jié)果和評價結(jié)果。
黑龍江省氣象局應(yīng)急與減災(zāi)處處長馬旭清說，《氣象法》第十六條規(guī)定，“國務(wù)院其他有關(guān)部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府其他有關(guān)部門所屬的氣象臺站及其他從事氣象探測的組織和個人，應(yīng)當按照國家有關(guān)規(guī)定向國務(wù)院氣象主管機構(gòu)或者省、自治區(qū)、直轄市氣象主管機構(gòu)匯交所獲得的氣象探測資料?！逼髽I(yè)在取得這部分探測結(jié)果時，國家應(yīng)當對其有所掌握，否則無法實現(xiàn)必要的社會管理職能，可能形成無序化。
馬旭清說，黑龍江風能儲量居全國第四位，當前，黑龍江省在氣候資源的探測和保護方面還存在一些不足：一是氣候資源探測和保護的監(jiān)管部門還不明確，有關(guān)部門的職責還不十分清楚。二是對氣候資源的探測活動缺乏有效監(jiān)管。三是探測成果還未得到有效利用。四是氣候資源保護機制不健全，可能會導致局部氣候改變等不良后果。為解決上述問題，制定《條例》是必要的。
馬旭清說，目前由于使用儀器不標準、技術(shù)標準不統(tǒng)一等情況，測得的氣象數(shù)據(jù)不是歸一化數(shù)據(jù)，不夠科學，造成探測的資源量不準確、企業(yè)投資有盲目性，導致投資浪費。另一方面，一些企業(yè)包括有外資背景的企業(yè)也在探測風力資源，實際掌握部分涉密氣象資料。建立氣候資源探測審批制度，可有效規(guī)范企業(yè)探測行為，同時有利于發(fā)揮政府主導作用，也便于有密級資料的控制。2006年中國氣象局、國家保密局聯(lián)合發(fā)布的《涉外氣象探測和資料管理辦法》對氣象涉密問題進行了相關(guān)規(guī)定。
王敬波在接受記者采訪時表示，雖然風和陽光不是所有權(quán)的對象，但將其開發(fā)利用后形成的新能源則具備了財產(chǎn)形態(tài)，國家對這種新能源的勘探、開發(fā)和利用有管理的必要。至于在新能源勘探過程中獲得的氣象數(shù)據(jù)是否“涉密”，應(yīng)依保密法由保密機關(guān)設(shè)定，而不能由個別行政機關(guān)或事業(yè)單位自行確定。
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